**为打赢蓝天保卫战而护航—-北京市空气污染防治审计纪录片 **范镇之在《幽州赋》中对北京的描述如下：“左环沧海，右拥太行，北枕居庸，南襟河济，形胜于天下，诚天府之国。“在古人眼里，古幽州独特的地形为近年来北京陷入雾霾奠定了基础。北京西部、北部和东北部三面环山，大气流受阻，大气污染物不易扩散。一旦天气稳定，特别容易造成严重污染。习近平总书记明确要求，要打赢大气污染防治斗争，这是全面建设小康社会的重要组成部分。这不仅是建设首善区的重要任务，也是人民群众的殷切期望。党的十八大以来，北京市深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对北京的重要讲话精神，有序开展生态文明建设，着力解决突出生态环境问题，坚决打赢蓝天保卫战。“一微克"精神(即北京一微克一微克治理细颗粒物，违反环境"零容忍”，综合实施政策，精准努力，推进空气质量持续改善）和科学治理理念，不断减少污染源，控制排放强度，促进首都空气质量的持续改善"APEC蓝"“阅兵蓝"到"常态蓝”治理目标。为打赢蓝天保卫战保驾护航 **北 京市审计局局长马兰霞（右四）到市生态环境局调研京津冀大气污染联防联控工作情况 **在审计署、北京市委、市政府的领导下，北京市审计局紧跟首都污染防治重点工作，围绕空气污染防治资金使用和政策措施落实情况进行跟踪审计，精心规划空气环境审计方向，不断扩大审计监督的广度和深度，为赢得蓝天之战提出建议和护送。 **精心布局，紧跟治理重点，做好顶层设计 **为落实国务院办公厅关于促进空气污染联合防治工作改善区域空气质量指导通知，北京于2011年启动清洁空气行动计划，实施燃煤污染控制、机动车污染控制六个项目，逐年增加专项资金投资，支持年度重点控制任务的实施。2013年，国务院发布的《空气污染防治行动计划》指出，我国空气污染形势严峻，可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物(PM2.5)污染物的区域大气环境问题日益突出，京津冀及周边地区是我国空气污染最严重的地区，明确要求2017年北京市PM2.5年平均浓度必须降至60微克/立方米。北京立即制定了更严格的空气清洁行动计划和蓝天防御行动计划，首次预防和控制PM2.5.以污染为主要治理目标，按照PM2.5源分析结果，重点关注煤炭、汽车、工业、扬尘四大领域。有志者事竟成。截至2019年底，北京PM2.5年平均浓度为42微克/立方米，创历史新低，全年首次无严重污染日。2012年，北京市审计局首次对空气污染控制、节能减排等专项资金的管理和使用进行了绩效审计，并借此机会开始探索空气环境审计。随着对空气污染防治理解的加深，逐渐形成"长期跟踪，政策优先，全面体检，重点突破"总体审计思路。北京市审计局清醒认识到，北京市清洁空气行动和蓝天保卫战行动计划持续了10年。PM2.经研究，确定每年至少安排一个大气污染防治领域的相关审计项目，并将其列为全球年度的关键任务。对于空气污染防治工作，政策措施的实施产生的环境效益远远大于资本投资和项目实施带来的减排效果。因此，北京市审计局根据资金使用规范、政策体系完善、治理措施到位、合作机制有效的分阶段审计目标，逐步将审计监督重点从资金管理转向政策措施的实施，逐步推策措施实施转变。 **开 展"经济体检”，保障治理基础规范运行 **
自《清洁空气行动计划》启动以来，北京不断加大对空气污染防治和节能减排的投入。仅年初的预算就从2011年的21亿元增加到2019年的101亿元。北京市审计局坚持打好比赛；经济体检“；职能作用：通过规范资金管理，促进项目实施，积极开展绩效审计。一方面，跟踪财政资金的流向，重点关注大额资金的管理和使用。针对资金分配和管理中存在的源头问题，建议改进专项资金管理方法，将资金投资方向与《清洁空气行动计划》挂钩，按重点任务分配资金，将所有专项资金纳入预算管理；另一方面，了解项目的建设和运营情况，重点分析治理项目的环境效益，针对项目设计和实施阶段存在的共性问题，建议加强项目库管理，根据治理任务部署具体项目，制定减排目标，加强设计方案的科学论证
北京市人大高度重视绩效审计结果。财政部门和有关主管部门研究制定了《北京市节能减排和环境保护专项资金管理暂行办法》，建立了专项资金安排和使用联席会议制度，联合开展专项资金和项目全过程监管
经过多轮绩效审计，财政资金分配趋于合理，管理模式逐步完善，使用环节也日益规范；管理项目储备的数量和质量有所提高，绩效目标明确，设计方案可行，按期完工比例有所提高
为打赢蓝天保卫战保驾护航
**北京市审计局副局长郭彤（左二）指导大气污染防治审计组工作 **
环境监测是科学控制污染的基础，是规范排放行为的起点。监测能力直接影响监测结果的准确性，进而影响相关政策调整下的治理效果。根据环境监测能力标准化建设和环境监测规划，北京市审计局从市、区环境监测部门监测队伍的组建和管理、设备设施的建设和运行、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境监测工作的开展、环境，监测任务的制定和结果等。根据审计结果，需要进一步加强机动车污染监测能力和部分地区的环境监测能力。建议市有关部门协调全市环境监测能力建设和应用
市政府高度重视审计结果，要求有关部门和单位按照审计建议逐一落实整改。一方面，生态环境部门增加了交通污染自动监测点数量，加强了机动车排放检测执法，完善了重型柴油车现场监测流程，进一步加强了队伍建设；另一方面，完善区级监测站标准化建设，并将其纳入北京市“十三五”环境监测发展规划。通过年度监测计划，明确区级监测站的监测任务，加强监测业务的日常指导，制定提高区级监测人员技能的培训计划，更好地利用人力资源、新设备等资源。同时，重点加强对工业企业安装污染源自动监测和第三方监测机构的监督管理 **帮助完善政策，为新兴领域的工作奠定坚实基础 **
以清洁能源替代传统能源是大气污染控制的重要方向。北京在基础设施建设、新能源汽车购置补贴、旧车淘汰补贴等方面投入了大量资金，推动清洁能源在发电、供热、交通等领域的应用。北京市审计局对清洁能源基础设施和车辆的使用情况进行了深入调查，发现由于配套政策不完善，部分设施和车辆无法正常运行，难以达到预期治理效果
针对部分光伏发电项目并网发电存在的问题，审计部门推动主管部门研究制定《北京市光伏电站开发管理暂行办法》，将重大光伏项目并网项目纳入市级监管考核，夯实属地责任，针对部分地区太阳能浴室和绿色燃气项目的运行问题，协调电力部门共同推动光伏发电项目尽快并网发电，审计推动主管部门研究印发《关于进一步加强新农村建设专项转移支付资金和新农村建设五项基础设施项目使用监督考核的指导意见》，明确管理保护资金使用方向和内容，针对新能源汽车推广动力不足的情况，敦促区、乡两级地方政府共同落实项目运营管理和维护责任，审计推动主管部门制定发布《北京市新能源客车示范应用自用充电设施建设管理细则》等配套政策，加大充电设施投资，打破制约新能源汽车推广的瓶颈
针对绿色货运补贴政策导向作用下降，审计推动主管部门调整工作思路，研究印发《北京市推进淘汰高排放旧柴油货车计划》、《关于采取交通管理措施减少部分货车污染物排放的通知》等文件，并采取增加补贴、建立货车低排放区等措施，有效推动货运业提高清洁能源汽车比重，逐步减少污染排放
为打赢蓝天保卫战保驾护航
**审核员现场检查公交车站充电桩的施工情况 **
针对部分报废汽车减排效果不明显的问题，审计推动主管部门完善旧机动车淘汰更新促进管理办法，补充了报废汽车必须离开北京的处置要求
此外，审计还推动将《北京市危险废物污染环境防治条例》纳入立法计划，该计划自2020年9月1日起实施。 **顺利执行政策，压实部门属地治理责任 **PM2.5.监测数据显示，北京地形平缓的南部地区是北京空气污染控制的重点地区，燃煤污染是这一重点地区治理的重点领域。北京提出的平原地区无煤化治理目标加快了南部地区空气污染治理进程。北京市审计局迅速跟进。经研究，确定审计重点关注相关地区和乡镇燃煤污染治理政策措施的具体效果，选择重点任务和地区，自上而下疏通政策执行的各个环节，深入分析落实不到位的个性和共同原因，督促各主管部门和地方政府履行职责，开放政策落实"最后一公里”。为打赢蓝天保卫战保驾护航针对各区政策实施中存在的问题，审计推动各区政府研究制定了《煤改电分户安装电采暖设备实施方案》和建设标准等相关文件，解决农户"煤改电改气"家庭标准不统一，改造成本差异较大；制定了《农村居民储备燃煤处理计划》和《节能炉调整工作计划》，指导解决散煤复燃问题。鉴于治理任务进展缓慢，审计督促区主管部门按照治理任务要求加快项目储备，实施存款资金使用，督促区财政部门增加8亿元自有资金，加强治理措施支持；督促乡镇政府尽快核实民"煤改电"供暖设备的电价补贴促进了清洁和供暖。全面落实市政策中存在的共同问题，促进市政府发布《关于进一步完善空气污染防治体系和机制，促进空气质量持续改善的意见》，完善市、区、乡三级空气污染防治监督体系，实施环境保护网格化监督管理，落实街道、村网格环境保护职责。鉴于审计报告中反映的散煤质量不稳定，北京市政府办公厅发布了《北京市农村劣质民用煤处理工作计划》，明确了九个市政府和地方政府的职责，开展了专项整改行动，严厉打击劣质民用煤处理；主管部门修订了《低硫煤及产品地方标准》，明确煤炭销售企业的准入条件，建立煤炭管理体系，加强对生产、运输、销售各环节的监督。针对农村地区"减煤换煤"针对改造信息不准确的问题，主管部门修订了《北京市农村减煤换煤清洁空气行动验证办法（试行）》，要求实施主体建立改造台账和村内宣传管理制度，聘请第三方机构进行全面检查，要求各区同时进行自查整改。审计结果在推动各主管部门落实治理责任的同时，也反映了部门间工作衔接不畅造成的治理盲区等问题。针对全市燃煤锅炉基础不明确的问题，审计鼓励有关部门发布《关于进一步加强锅炉改造的通知》，建立动态管理和信息定期交换更新机制，加强有关部门之间的联动，对燃煤锅炉进行现场调查和调查，核实基础信息，加强对违法锅炉的联动打击，根据审计线索淘汰改造台账外的燃煤锅炉。针对燃煤锅炉淘汰与污染企业退出政策不衔接的问题，推动有关部门共同发布《关于进一步加快工业企业改造的通知》。促进主管部门发布《关于加强燃煤锅炉清洁能源改造管理的通知》，明确要求各区加强对原燃煤锅炉下落的监督，避免原燃煤锅炉在本市重复使用的问题。政策执行链的纵向审计促进了与地方政府治理职责密切相关的污染源治理措施和监测执法的实施，部分解决了燃煤和工业污染治理措施之间没有联系的问题，进一步明确了部门和地方治理职责。 **连接政策断点，促进部门联动区域合作 **遵循新一轮PM2.5源解析成果，北京市在蓝天保卫战行动计划中进一步加大了机动车污染治理力度，通过部门之间的协作，一微克一微克地降低PM2.五年的平均浓度。北京市审计局敏锐意识到治理重点的变化，对机动车污染控制进行审计，重点解决各项治理工作无关的问题。针对主管部门管理信息无关的问题，审计促进公安交通管理部门与原环保部门的数据共享，消除北京高排放机动车的远程执法障碍；促进市场监督、商业、生态环境等部门统一加油站的执法分类账，形成无缝连接，聚集监督力量。针对补贴政策不连接的问题，审计推动财政部门统筹安排公交车采购，淘汰补贴政策和地面公交行业补贴机制，通过实施上述补贴机制，收回和抵扣财政资金8000多万元。鉴于执法与后续治理监督不到位，审计推动生态环境部门将所有超标车辆列入黑名单"两个随机一个公开"进行家庭检查，督促加强对高排放机动车的管理。针对高污染车辆淘汰与新能源汽车替代衔接不力的问题，审计促进新能源汽车尽快形成运营能力，取代高排放柴油汽车。
空气污染很容易扩散。新一轮污染源分析结果显示，北京市PM2.5中约有40%来自周边地区，如果污染严重，该值将达到70%。随着京津冀协调发展战略的实施，三大区域生态环境一体化进程加快。区域空气污染防治不再是一场单独的战斗。北京、天津、河北三地大气污染联合防治机制已经建立并日趋成熟。三地政府按照统一工作计划，共同管理机动车、煤炭、工业等区域重点大气污染源
为推动京津冀三地大气污染联合防控机制进一步完善，北京市审计局，会同天津市审计局、河北省审计厅，以重要合作机制和区域共同任务为主线，并从政府部门围绕PM2.5治理路径开展的多项管理工作和大量治理任务中，选择各地必须实施的防控措施作为主要内容：抓住；对联；专注于机制的运作”；是否有效；；保留报价（"e）；“反”；注意污染控制线“；是否安全；；保留报价（"e）；“控制”；关注项目的关键任务，关注治理效果”；真实与否"e；，客观评价地方大气污染防治工作成效，针对合作机制运行和覆盖中存在的问题，开辟和对接区域联合防控的阻断点和断点，北京市审计局建议，三个地方政府部门共同努力，解决机动车跨区域污染问题，提高边境地区环保联动执法效率，创建；“水平至边缘，垂直至底部”；区域协调联动机制
此次审计受到三地主要领导的重视。到2019年底，北京远郊生态环境部门已与周边地区直接建立联动执法机制，实现联动机制的下沉。《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》以及天津、河北省的相关规定自2020年5月1日起同时实施，其中规定：，天津与河北共同建立京津冀机动车排放超标信息共享平台，对机动车排放超标进行协同监管
通过多年的跟踪审计，北京在大气环境保护领域的资金分配和使用日益规范，完善大气污染防治政策体系，进一步明确主管部门和地方政府职责，逐步形成部门联动和区域合作的长效机制，逐步实现首都新风蓝天的美好愿景
人与自然和谐共处，既是生态文明建设的时代要求，也是中华民族伟大复兴的根本保证。北京市审计局将继续以促进首都生态环境治理体系的逐步完善和生态环境治理能力的不断提高为己任，以加快建设；天是蓝的，水是清的，土是清的，地是绿的；美丽的北京护卫队
来源：中国审计报 (主编：李亮、宋超)